隨著政府大力推動(dòng)，PPP持續(xù)走熱。但熱潮背后，政府的信用風(fēng)險(xiǎn)也成為行業(yè)關(guān)注的核心。根據(jù)近期全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目執(zhí)行問題的調(diào)研報(bào)告顯示，主要存在企業(yè)應(yīng)收賬款延期或被不足額支付等6大問題：目前，污水垃圾處理的中小型企業(yè)應(yīng)收賬款已普遍增加到營(yíng)業(yè)收入的50%以上；地方政府因財(cái)政預(yù)算不足，沒有按照約定給已簽約項(xiàng)目足夠的撥款，卻要求項(xiàng)目按期完工及運(yùn)營(yíng)，造成企業(yè)現(xiàn)金流壓力加大等等，政府違約現(xiàn)象嚴(yán)重，

諸多案例揭蓋政府違約行為

西寧第一、三污水廠就是一個(gè)明顯的案例：

2008年，鵬鷂環(huán)保以1.8億元價(jià)格，通過TOT招標(biāo)，入主西寧市第一污水處理廠項(xiàng)目。后分別與西寧排水公司、西寧市水務(wù)局先后簽署《委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議》，成為西寧第一、第三污水廠的運(yùn)營(yíng)服務(wù)商。合同雙方約定了保底水量、調(diào)價(jià)周期、價(jià)格等付費(fèi)條款。

自合同簽訂后，西寧方面一直拖延付費(fèi)，也未如期履行污水費(fèi)調(diào)整義務(wù)。2011年，青海財(cái)政廳發(fā)布《青海省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行財(cái)政補(bǔ)貼資金管理辦法》，要求按達(dá)標(biāo)排放的年實(shí)際污水處理量（萬(wàn)噸）對(duì)污水處理廠支付補(bǔ)貼。此文件相當(dāng)于撤銷了前述協(xié)議里的保底水量約定。

2013年，歷經(jīng)多次申訴和協(xié)商無(wú)果后，鵬鷂環(huán)保向中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)提請(qǐng)仲裁。2014年，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)終審裁決西寧市排水公司和西寧市水利局共支付鵬鷂環(huán)保一、三污水廠欠費(fèi)3300多萬(wàn)元，及違約金370多萬(wàn)元。

而這并不是個(gè)案。類似案例也曾遭遇行業(yè)人士的紛紛“吐槽”。

1997年，由中法水務(wù)和湛江廉江市自來(lái)水公司合作，總投資1669萬(wàn)美元建設(shè)了塘山水廠。雙方約定了保底水量和價(jià)格調(diào)整內(nèi)容，但一直無(wú)法進(jìn)行。且在10年間，作為買家和供水商的廉江自來(lái)水公司，以“合同有失公允”為由拒不接受中法水務(wù)生產(chǎn)的自來(lái)水，塘山水廠被迫閑置，最終于2009年11月26日被廉江自來(lái)水公司正式收購(gòu)。

在《華夏時(shí)報(bào)》的專題報(bào)道中，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥曾講述過他親身經(jīng)歷的一個(gè)案例——北京第十供水廠，這是中國(guó)第二個(gè)水務(wù)類PPP項(xiàng)目，也是北京市首個(gè)利用外資建設(shè)市政設(shè)施的試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目早在1998年就已立項(xiàng)，卻一直到2012年年底才動(dòng)土。

在桑德集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波看來(lái)，北京第十供水廠就是一個(gè)PPP的“反面教材”。他說(shuō)，在實(shí)踐中，有一些城市的污水處理廠，政府收了排污費(fèi)卻不履約，幾年都不向治污企業(yè)支付一分錢費(fèi)用，社會(huì)資本成了“冤大頭”。雖然理論上市長(zhǎng)是法人，社會(huì)資本可以向其主張權(quán)利，但實(shí)踐中剛性并不強(qiáng)。

政府“單方毀約”違背契約精神

對(duì)此，一位不愿署名的行業(yè)資深人士對(duì)《中國(guó)水網(wǎng)》表示，在PPP合作中，對(duì)合作企業(yè)來(lái)說(shuō)，需要控制風(fēng)險(xiǎn)、保證盈利；對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在TOT項(xiàng)目里，為了讓項(xiàng)目賣個(gè)好價(jià)錢，在BOT項(xiàng)目里，為了減少投資、促進(jìn)融資，需要給買家及運(yùn)營(yíng)者足夠回報(bào)，保底水量，就是這種回報(bào)的具體體現(xiàn)。青海省財(cái)政廳的做法，屬于單方毀約，以此為由拖欠污水處理費(fèi)更站不住腳。不僅不符合經(jīng)濟(jì)原則，也違背契約精神。

2013年，時(shí)任濟(jì)邦咨詢公司高級(jí)法務(wù)顧問的王碧波曾撰博文指出：本質(zhì)上，市政項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議可以理解為“大委托合同”的范疇，投資者根據(jù)政府方的要求建設(shè)以及提供服務(wù)，基于保底量、投資成本的收回以及一定比率的投資回報(bào)下測(cè)算服務(wù)價(jià)格，換而言之，投資人的收費(fèi)模式也是成本加收益，只不過是通過保底量的形式體現(xiàn)到單價(jià)上。保底量不應(yīng)該成為犧牲品作為批判對(duì)象，我們?cè)谝?guī)劃的時(shí)候應(yīng)該科學(xué)合理地預(yù)測(cè)水量增長(zhǎng)，而不能將保底量的隨性設(shè)置帶來(lái)的投資人“賺”歸咎到這一行業(yè)常規(guī)贏利模式上，畢竟資本從來(lái)都是需要付出代價(jià)的。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等領(lǐng)域服務(wù)多年的法律專家劉敬霞對(duì)《中國(guó)水網(wǎng)》介紹，保底水量是污水處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的常見內(nèi)容，是雙方的約定，具有法律效力。如果政府感覺協(xié)議不公平，在符合修訂的情況下，可與對(duì)方協(xié)商，申請(qǐng)修訂協(xié)議。

而中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)在其裁決意見里也就此認(rèn)為：協(xié)議為雙方自愿簽訂的有效意思表示，約定保底水量和價(jià)格調(diào)整，是企業(yè)長(zhǎng)續(xù)經(jīng)營(yíng)的基本保證，西寧市依據(jù)的《青海省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行財(cái)政補(bǔ)貼資金管理辦法》僅為部門內(nèi)部規(guī)章，不具備超越特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律效力。

“政府信用風(fēng)險(xiǎn)”成行業(yè)眾矢之的

清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清也曾就此對(duì)《中國(guó)證券報(bào)》表示，由于地方政府在合作前期均未對(duì)后期可能存在的問題考慮周全，進(jìn)而導(dǎo)致了諸多項(xiàng)目運(yùn)行受阻。他的研究團(tuán)隊(duì)不久前曾完成對(duì)于上世紀(jì)90年代至今試水PPP模式的16個(gè)典型的失敗案例系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，盡管這些項(xiàng)目推進(jìn)過程中均遇到各種各樣的問題，但絕大多數(shù)問題均直指“政府信用風(fēng)險(xiǎn)”。

王守清告訴記者，在他過去參加的各種有關(guān)PPP項(xiàng)目的論壇會(huì)議上，企業(yè)反映地方政府信用問題的聲音不絕于耳，一場(chǎng)本該圓滿的‘婚姻’卻最終不歡而散。

前述的西寧第一、三污水廠，鵬鷂環(huán)保雖然打贏了官司，但也加劇了與西寧水務(wù)局的矛盾。如今，西寧一污、三污運(yùn)營(yíng)正陷入更嚴(yán)重的困境，幾乎難以為繼。

E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人、中國(guó)水網(wǎng)/中國(guó)固廢網(wǎng)/中國(guó)大氣網(wǎng)總編傅濤認(rèn)為，PPP項(xiàng)目成功，政府良好的信用背書是關(guān)鍵，需要厘清政府和企業(yè)雙方的責(zé)權(quán)利，政府需要有契約精神。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的雙方，是平等的法律主體關(guān)系。政府可以協(xié)商問題，但不能隨意違約。

中國(guó)人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任藍(lán)虹接受《中國(guó)環(huán)境報(bào)》采訪時(shí)介紹，隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境問題越來(lái)越重視，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格。政策在PPP項(xiàng)目合同簽訂后發(fā)生變化也是正常現(xiàn)象，畢竟政策不是為了PPP項(xiàng)目制定的。

如“水十條”出臺(tái)后，所有企業(yè)都要執(zhí)行更為嚴(yán)格的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，不能因?yàn)橛蠵PP項(xiàng)目存在就放棄提高標(biāo)準(zhǔn)。提高出水標(biāo)準(zhǔn)作為政策性風(fēng)險(xiǎn)，原則上應(yīng)主要由政府承擔(dān)。但現(xiàn)在遇到的問題是，作為公共項(xiàng)目，政府并不愿意承擔(dān)這樣的政策性風(fēng)險(xiǎn)。

畢竟，要增加污水處理廠收入，就要提高污水處理費(fèi)。由于污水處理費(fèi)是自來(lái)水廠代收，提高污水處理費(fèi)必然要提高水價(jià)，而提高水價(jià)舉行聽證會(huì)可能會(huì)引起公眾不滿。政府沒有從這樣的公共項(xiàng)目中獲利，提高水價(jià)的積極性并不高，因此，寧愿讓民營(yíng)資本受委屈。這實(shí)際上就違背了PPP項(xiàng)目利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的初衷。

談判或?yàn)槠凭址绞叫袠I(yè)建議加強(qiáng)預(yù)算和監(jiān)管

藍(lán)虹認(rèn)為，PPP項(xiàng)目往往長(zhǎng)達(dá)二三十年，如同政府與企業(yè)的一場(chǎng)婚姻。結(jié)婚后，必然會(huì)遇到各種各樣的問題，PPP項(xiàng)目在日后的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過程中，也會(huì)遇到各種各樣的問題，絕不是當(dāng)初一紙合同就能全部解決的。這需要政府和企業(yè)進(jìn)行多次談判。

上海市北自來(lái)水公司下屬大場(chǎng)水廠項(xiàng)目可作為遭遇危機(jī)后，政企和平談判的代表。

1996年，泰晤士水務(wù)以BOT模式、投資7300萬(wàn)美元取得了上海市北自來(lái)水公司下屬大場(chǎng)水廠項(xiàng)目為期20年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。（2000年，收購(gòu)原英國(guó)寶維士公司該項(xiàng)目50%的股份，使大場(chǎng)項(xiàng)目成為中國(guó)第一個(gè)由外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的水廠。）在雙方簽署的專營(yíng)協(xié)議里，上海市承諾給予泰晤士水務(wù)15%的固定回報(bào)。

2002年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳簽發(fā)43號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》明確，今后任何單位不得違反國(guó)家規(guī)定保證外方投資固定回報(bào)。

隨后，泰晤士水務(wù)與上海市北自來(lái)水公司開始了長(zhǎng)達(dá)一年多的合資談判。2004年初，在談判的最后，由于泰晤士水務(wù)對(duì)于中國(guó)的水務(wù)市場(chǎng)出現(xiàn)了“大的戰(zhàn)略調(diào)整”，合資談判最終告吹。4月26日雙方簽署股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，大場(chǎng)水廠將由上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司回購(gòu)國(guó)有。泰晤士水務(wù)和上海市主管部門均認(rèn)為，這是雙贏的結(jié)果。

雖然如此，對(duì)于欲攜資合作的社會(huì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，仍會(huì)心存疑慮。怎樣打消社會(huì)資本的顧慮？《華夏時(shí)報(bào)》曾做過專門報(bào)道：

桑德集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波、瀚藍(lán)環(huán)境副總裁金鐸、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥等企業(yè)負(fù)責(zé)人和專家表示，首先要保證投資的安全性。將來(lái)，回款的支付保障、財(cái)政預(yù)算列支管理方面從中央到地方建立什么樣的體系、財(cái)政的支付方式如何調(diào)整等，都需要有配套措施；要?jiǎng)澐智宄�雙方的權(quán)利義務(wù)邊界，雙方都要有契約精神；強(qiáng)化招標(biāo)階段的監(jiān)管，保證公開、公平、公正和透明。在地方政府違約時(shí)，上級(jí)政府應(yīng)對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督。落實(shí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公共項(xiàng)目實(shí)施中的責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的問責(zé)和執(zhí)行。探索建立針對(duì)政府監(jiān)管的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引入民眾參與，對(duì)政府監(jiān)管越位、缺位和失信行為進(jìn)行監(jiān)督。
 

3300萬(wàn)考驗(yàn)政府契約精神